지자체장의 교통편의 제공 등 직무상 행위의 범위

지자체장의 교통편의 제공 등 직무상 행위의 범위

  최근 지자체가 마을택시와 같은 교통편의를 제공하는 행위에 대해 선거법 위반 여부가 언론에 보도되었습니다. 지방자체단체장은 주민과의 접촉이 빈번하고 지역사회에 미치는 영향력이 커서 선거의 공정성과 주민편익과의 균형을 고려하여 그 활동을 제한하고 있습니다. 특히 선거에 임박한 시기에는 지자체장의 활동에 보다 엄격한 기준이 적용됩니다. 이번 호에서는 지자체장의 교통편의 등 이익 제공을 하는 직무상 행위의 허용범위에 대해 알려 드립니다.

□ 지자체의 교통편의 제공 사례를 살펴 보겠습니다.

  ○ <사례 1>

     □□시는 최근 전국최초로 산간오지에 있는 주민의 교통편의를 위해 ‘□□시 대중교통 활성화 지원 조례’를 만들어 마을택시운행을 시작하였다. 이에 선관위는 조례에 구체적 규정이 없음을 이유로 선거법 위반으로 판단하였다.

  ○ <사례 2>

     △△군은 벽지지역 초·중·고등학생들에 대한 통학버스 지원요청민원과 관련하여 직접적 조례가 없는 상황에서 지원이 가능한지 여부를 선관위에 문의하였다. 이에 선관위는 가능하다고 판단하였다.

  

   일견 비슷해 보이는 교통편의제공에 대해 선관위는 다른 판단을 하였습니다. 그 이유를 지자체의 교통편의제공 등 직무상 행위의 범위를 통해 살펴보겠습니다.

□ 법령이나 조례에 의한 직무상 행위일 경우 이익제공을 할 수 있습니다.

   ○ 공직선거법 제112조는 금품 기타 재산상 이익을 무상으로 제공하는 기부행위를 언제나 금지하고 있으면서, 예외적으로 기부행위로 보지 아니하는 행위를 규정하고 있습니다. 이에 해당하는 행위로는 ‘통상적인 정당활동과 관련한 행위, 의례적 행위, 구호적·자선적 행위, 직무상의 행위’가 있습니다.

   ○ 지자체가 법령에 의하거나 대상·방법·범위 등을 구체적으로 정한 조례에 의해 금품을 주는 행위 등은 ‘직무상 행위’에 해당됩니다[공직선거법(이하‘법’) 제112조 제2항 제4호]. 따라서 법령이나 구체적으로 정한 조례에 의한 교통편의 등의 이익 제공은 직무상 행위로서 가능합니다.

□ 지자체장의 직무상 행위라도 일정기간 제한됩니다.

   ○ 시장·군수 등 지자체장은 기부행위로 보지 않는 직무상의 행위라 하더라도, 일정 기간 동안 금품, 이익 제공에 제한을 받습니다.

       - 지자체장이 ‘당해 지방자치단체의 관할구역과 선거구역이 같거나 겹치는 선거의 후보자가 되고자 하는 경우(예를 들면, 과천시장이 과천시장선거나 해당 지역구국회의원선거, 경기도지사선거에 출마할 경우)’에는 선거일 전 1년 전부터,

       - 그 외의 선거(불출마 포함)에는 선거일전 60일부터

       - 보궐선거등에 있어서는 그 선거의 실시사유가 확정된 때부터

      ‘법령’ 즉 법률과 명령(대통령령, 총리령, 부령)이 정하는 경우를 제외하고 시장·군수 등의 직명이나 성명을 밝히거나 그가 하는 것으로 추정할 수 있는 방법으로 소속직원 또는 선거구민에게 금품 기타 이익을 주거나 약속할 수 없습니다(법 제86조 제3항).

   ○ ‘법령이 정하는’ 이익 등의 제공이란, 단지 주민의 복지증진, 지방문화ㆍ예술의 진흥 등의 지자체의 사무집행의 근거가 아니라, 교통편의 등의 이익 제공이 법령에 직접 근거해야 한다는 것입니다. 이 외에도,

      - 중앙행정기관이 관련 법령에 근거하여 수립한 ‘기본시책’에 따라 그 범위안에서 지자체가 세부시행계획을 수립ㆍ시행하는 행위와

      - ‘법령의 위임’에 따라 대상·방법·범위 등을 구체적으로 정한 조례에 근거해 시행하는 행위는

      법령이 정하는 행위에 해당되어 가능합니다.

   ○ 이러한 제한기간 중에도 금품 기타 이익을 제공할 수 있는 예외를 인정하고 있습니다(법 제86조 제3항 단서).

      - 지자체가 당해 지자체장의 임기(현재 재임 중인 당해 임기)개시일 이전부터 정기적으로 행하여 온 경우

      - 제한기간 개시일 전에 대상·방법·범위 등을 구체적으로 정한 당해 지자체의 조례에 따라 정기적으로 행하여온 금품 기타 이익의 제공 및 이를 약속하는 행위

  ○ 이와 같은 예외인 경우에도 다음의 경우는 “그(지자체장)가 하는 것으로 추정할 수 있는 방법”에 해당되어 할 수 없습니다. (법 제86조 제4항)

      - 종전의 대상·방법·범위·시기 등을 확대·변경하는 경우

      - 당해 자자체장이 참석한 장소 또는 행사에서 행하는 경우

      - 당해 지자체장을 선전하는 행위가 있는 경우

      - 당해 지자체장의 직명 또는 성명을 유추할 수 있는 방법으로 행하는 경우

□ 교통편의제공 사례의 판단 이유는 다음과 같습니다.

   ○ <사례 1>은 □□시가 교통편의를 제공하는 조례를 제정하였으나 택시운행범위, 교통편의 제공대상과 방법 등이 구체적으로 정해져 있지 않기 때문에 기부행위로 본 사례입니다. 따라서 교통편의 제공 대상과 방법, 범위 등을 구체적으로 규정한 조례를 제정해야 직무상 행위로 인정되어 지원이 가능할 것입니다.

      또한 이와 같이 구체적으로 조례를 제정한 경우라도 제한기간(2010. 6. 2. 실시되는 제5회 전국동시지방선거의 경우 선거일전 1년인 2009. 6. 2.부터 선거일까지)에 제공하기 위해서는, 그 전에 대상·방법·범위 등을 구체적으로 정한 당해 지자체의 조례에 따라 정기적으로 행하여온 행위(§86④의 방법이 아닌 경우)여야 제공이 가능할 것입니다.

  ○ <사례2>의 경우는 △△군은 해당조례는 없으나, 법령에 이익 제공의 직접적 근거가 있어 직무상 행위에 해당되고 제한기간에도 제공이 가능합니다. 이 사례는 「도서․벽지 교육진흥법」 제3조, 「학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률」 제3조에 따라 지자체가 도서·벽지의 의무교육을 진흥하기 위하여 행하는 통학을 위한 필요한 조치 또는 학교안전사고 예방사업의 운영에 소요되는 경비를 지원하는 행위로 보아 무방한 것입니다. 

  

 cf. 교통편의 제공이 가능한 사례

    - 노인복지센터에 관용차량 지원 (노인복지법 제45조․제47조 및 동법시행령 제22조․제24조)

     - 청소년체험활동 차량지원 (청소년활동진흥법 제5조 및 제53조)

    - 대한적십자사 창립기념 연차대회 차량지원 (대한적십자사조직법 제8조)

    - 여성단체 행사에 교통편의 제공 (여성발전기본법 제32조)

 

< 공직선거법 관련조문 >

 

제112조 (기부행위의 정의 등)

①이 법에서 "기부행위"라 함은 당해 선거구안에 있는 자나 기관ㆍ단체ㆍ시설 및 선거구민의 모임이나 행사 또는 당해 선거구의 밖에 있더라도 그 선거구민과 연고가 있는 자나 기관ㆍ단체ㆍ시설에 대하여 금전ㆍ물품 기타 재산상 이익의 제공, 이익제공의 의사표시 또는 그 제공을 약속하는 행위를 말한다.

②제1항의 규정에 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위는 기부행위로 보지 아니한다.

4. 직무상의 행위

가. 국가기관 또는 지방자치단체가 자체사업계획과 예산으로 행하는 법령에 의한 금품제공행위(지방자치단체가 표창ㆍ포상을 하는 경우 부상의 수여를 제외한다. 이하 나목에서 같다)

나. 지방자치단체가 자체사업계획과 예산으로 대상ㆍ방법ㆍ범위 등을 구체적으로 정한 당해 지방자치단체의 조례에 의한 금품제공행위

다. 구호사업 또는 자선사업을 행하는 국가기관 또는 지방자치단체가 자체사업계획과 예산으로 당해 국가기관 또는 지방자치단체의 명의를 나타내어 행하는 구호행위ㆍ자선행위

라. 선거일전 60일까지 국가ㆍ지방자치단체 또는 공공기관[「정부투자기관 관리기본법」 제2조(적용범위)의 규정에 의한 정부투자기관 그 밖에 중앙선거관리위원회규칙이 정하는 기관을 말한다]의 장이 업무파악을 위한 초도순시 또는 연두순시차 하급기관을 방문하여 업무보고를 받거나 주민여론 등을 청취하면서 자체사업계획과 예산에 따라 참석한 소속공무원이나 임ㆍ직원, 유관기관ㆍ단체의 장과 의례적인 범위안의 주민대표에게 통상적인 범위안에서 식사류(지방자치단체의 장의 경우에는 다과류를 말한다)의 음식물을 제공하는 행위

마. 물품구매ㆍ공사ㆍ역무의 제공 등에 대한 대가의 제공 또는 부담금의 납부 등 채무를 이행하는 행위

 

제86조 (공무원 등의 선거에 영향을 미치는 행위금지)

③지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 정하는 기간 동안 제112조(기부행위의 정의 등)제2항제4호의 직무상의 행위와 관련하여 그의 직명 또는 성명을 밝히거나 그가 하는 것으로 추정할 수 있는 방법으로 소속직원 또는 선거구민에게 명목여하를 불문하고 법령이 정하는 외의 금품 기타 이익을 주거나 이를 약속하는 행위를 하여서는 아니된다. 다만, 그 직무상의 행위와 관련하여 지방자치단체가 당해 지방자치단체의 장의 임기개시일 전부터 정기적으로 행하여 오거나 다음 각 호의 규정에 따른 기간개시일 전에 대상ㆍ방법ㆍ범위 등을 구체적으로 정한 당해 지방자치단체의 조례에 따라 정기적으로 행하여 온 금품 그 밖의 이익을 주거나 이를 약속하는 행위는 그러하지 아니하다.

1. 선거구역이 당해 지방자치단체의 관할구역과 같거나 겹치는 선거의 후보자가 되고자 하는 경우

선거일전 1년(보궐선거등에 있어서는 그 선거의 실시사유가 확정된 때)부터 선거일까지

2. 제1호외의 선거의 경우

선거일전 60일(선거일전 60일후에 실시사유가 확정된 보궐선거등에 있어서는 그 선거의 실시사유가 확정된 때)부터 선거일까지

④제3항 단서의 규정에 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 "그가 하는 것으로 추정할 수 있는 방법"에 해당되는 것으로 한다.

1. 종전의 대상ㆍ방법ㆍ범위ㆍ시기 등을 확대ㆍ변경하는 경우

2. 당해 지방자치단체의 장이 참석한 장소 또는 행사에서 행하는 경우

3. 당해 지방자치단체의 장의 업적을 홍보하는 등 그를 선전하는 행위가 부가되는 경우

4. 당해 지방자치단체의 장의 직명 또는 성명을 유추할 수 있는 방법으로 행하는 경우

5. 그 밖에 위 각 호의 어느 하나에 준하는 것으로서 중앙선거관리위원회규칙으로 정하는 경우

 

제35조 (보궐선거 등의 선거일)

⑤이 법에서 "선거의 실시사유가 확정된 때"라 함은 다음 각호에 해당하는 날을 말한다.

1. 대통령의 궐위로 인한 선거는 그 사유가 발생한 날

2. 지역구국회의원의 보궐선거는 중앙선거관리위원회가, 지방의회의원 및 지방자치단체의 장의 보궐선거는 관할선거구선거관리위원회가 그 사유의 통지를 받은 날

3. 재선거는 그 사유가 확정된 날(법원의 판결 또는 결정에 의하여 확정된 경우에는 관할선거구선거관리위원회가 그 판결이나 결정의 통지를 받은 날). 이 경우 제195조(재선거)제2항의 규정에 의한 재선거에 있어서는 보궐선거의 실시사유가 확정된 때를 재선거의 실시사유가 확정된 때로 본다.

4. 지방의회의원의 증원선거는 새로 정한 선거구에 관한 별표 2 또는 시ㆍ도조례의 효력이 발생한 날

5. 지방자치단체의 설치ㆍ폐지ㆍ분할 또는 합병에 의한 지방자치단체의 장 선거는 당해 지방자치단체의 설치ㆍ폐지ㆍ분할 또는 합병에 관한 법률의 효력이 발생한 날

6. 연기된 선거는 제196조(선거의 연기)제3항의 규정에 의하여 그 선거의 연기를 공고한 날

7. 재투표는 제36조의 규정에 의하여 그 재투표일을 공고한 날

 

 

< 기타 관련 법조문 >

 

<도서·벽지 교육진흥법> 제3조 (국가의 임무)

국가는 도서·벽지의 의무교육을 진흥하기 위하여 다른 것에 우선하여 다음 각 호의 조치를 하여야 하며, 이에 필요한 모든 경비를 다른 것에 우선하여 지급하여야 한다.

1. 학교 부지, 교실, 보건실, 그 밖에 교육에 필요한 시설의 확보

2. 교재·교구(교구)의 정비

3. 교과서의 무상 공급

4. 통학을 위하여 필요한 조치

5. 교원(교원)에 대한 주택 제공

6. 교원의 적절한 배치

 

<학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률> 제3조 (국가 또는 지방자치단체의 지원 등)

국가 또는 지방자치단체는 예산의 범위 안에서 학교안전사고 예방 사업 및 이 법에 따른 학교안전사고보상공제 사업의 운영에 소요되는 경비를 지원할 수 있다.